Sumário:
1. Introdução; 2. Os pressupostos da revogação; 2.1. Pressupostos materiais de revogação; 2.2. Pressupostos orgânicos de revogação; 3. Os efeitos da revogação; 4. Considerações finais.

1.    Introdução

      Em matéria de revogação de actos administrativos, o Projecto de Revisão do Código de Procedimento Administrativo (doravante PRCPA) pauta-se pelo acolhimento da separação entre a revogação (stricto sensu) e a anulação administrativa, consoante o fundamento da extinção do acto atenda a razões de mérito, conveniência ou oportunidade, ou atenda a razões de invalidade. Substituem-se, assim, as expressões “revogabilidade de actos válidos” e “revogabilidade de actos inválidos” actualmente utilizadas nos artigos 140.º e 141.º do Código de Procedimento Administrativo (doravante CPA). Esta alteração da designação dos institutos recebe influências dos demais ordenamentos jurídicos europeus[1], e, também, da posição de parte da doutrina portuguesa, que tende a separar estas modalidades de revogação[2]. Tal mudança levou à adopção de soluções de regime que podem não ser as mais adequadas, o que sucede, tal como veremos adiante, por exemplo, ao nível da competência de revogação do superior hierárquico.

     O PRCPA pretende, ainda, fazer face às críticas[3], avançadas por alguns autores, no sentido de que existe uma rigidez dos pressupostos da revogação baseada na excessiva tutela dos direitos dos particulares em detrimento do interesse público[4], aspecto que vem demarcar este regime geral da revogação de outras situações especiais, tanto ao nível contratual como ao nível urbanístico. Em sequência, adopta-se, agora, um regime de maior flexibilização que encontra fundamento, em ambas modalidade de revogação (por actos válidos e inválidos ou revogação e anulação administrativa), numa ideia de ponderação entre a prossecução do interesse público e a segurança jurídica, máxime a tutela de confiança dos particulares, também ele influenciado pelas soluções dos demais ordenamentos europeus, com particular enfoque no alemão.

2.    Os pressupostos da revogação

     Antes de procedermos à análise dos aspectos mais relevantes relativos aos pressupostos da revogação, que decidimos separar em materiais e orgânicos consoante atendam ao objecto ou à competência da revogação, vamos primeiramente delimitar a noção de revogação.

     A revogação tem sido entendida como o acto secundário que visa a cessação total ou parcial dos efeitos duma decisão anterior[5].

     O PRCPA acolhe expressamente uma definição de revogação, diferentemente do que sucede no actual CPA, que tem por base a já referida ideia de que a revogação de actos válidos (ou revogação) e a revogação de actos inválidos (ou anulação administrativa) são realidades distintas. Assim, dispõe o art. 164.º, n.º 1, do PRCPA que revogação é o acto administrativo que determina a cessação dos efeitos de outro acto, por razões de mérito, conveniência ou oportunidade. E o n.º 2, do mesmo preceito, que a anulação administrativa é o acto administrativo que determina a destruição dos efeitos de outro acto, com fundamento em invalidade.

     A revogação é, deste modo, encarada como uma realidade que implica a cessação dos efeitos de um acto anterior com fundamento apenas em motivações subjacentes ao interesse público e à boa administração[6].

2.1.   Pressupostos materiais da revogação

      Quanto aos pressupostos materiais, existem algumas novidades relativas ao objecto da revogação.

      Efectivamente, no que respeita às situações em que a revogação é impossível, verifica-se que o art. 165.º do PRCPA mantém praticamente o teor do actual art. 139.º do CPA, quanto aos actos insusceptíveis de revogação. Só excluindo do seu âmbito a possibilidade de revogação (ou anulação administrativa) de actos inexistentes[7] e vincando que os actos cujos efeitos tenham caducado ou se encontrem esgotados “só” podem ser objecto de revogação (ou anulação administrativa) com eficácia retroactiva[8]. Sobre este preceito, que assenta na ideia da não verificação de efeitos por parte do acto objecto de revogação, não podemos deixar de referir a particular situação dos actos nulos, designadamente, a questão da admissibilidade de efeitos putativos dos actos nulos prevista no art. 160.º, n.º 3, do PRCPA (actual art. 134.º, n.º 3, do CPA), porquanto, se nos termos deste artigo se permite, por razões de segurança jurídica e tutela de confiança digna de protecção, que actos nulos possam produzir efeitos, também não deve ser afastada, à partida, a possibilidade da sua revogação, o que poderá ocorrer devido a posteriores imperiosas motivações de interesse público[9]. Por isso, entendemos que o art. 165.º do PRCPA deveria salvaguardar este aspecto, de molde a que, desse modo, se possa melhor harmonizar com o disposto no art. 160.º, n.º 3, do PRCPA.                                                         

      Por sua vez, quando a revogação é permitida, tal como já referimos, verifica-se que a clássica distinção entre revogação de actos válidos e revogação de actos inválidos é substituída pelas figuras da revogação e anulação administrativa, consoante se fundamentem em razões de mérito (que atendem a uma nova avaliação do interesse público) ou razões de legalidade, respectivamente. Acolhe-se, deste modo, nos artigos 166.º e 167.º do PRCPA, uma delimitação do objecto da revogação e da anulação administrativa tendo por base os “condicionalismos” da sua verificação. O art. 166.º, que ora nos interessa analisar e que vem substituir o actual 140.º do CPA, mantém e reforça a separação de regime entre actos constitutivos de direitos e os actos não constitutivos de direitos[10], o que sucede, principalmente, devido à consagração no seu n.º 3 da definição deste tipo de actos como os “actos que sem caracter precário atribuam ou reconheçam situações jurídicas de vantagem ou eliminem ou limitem deveres, ónus, encargos ou sujeições”[11].[12] Este preceito elimina, porém, a referência a interesses legalmente protegidos, aspecto que já vinha a ser criticado por parte da doutrina[13], devido à limitação excessiva e injustificada que impede, nestes casos, a revogação por motivos de interesse público.

      O n.º 1 do art. 166.º do PRCPA acolhe o teor do actual art. 140.º, n.º 1, alíneas a) e c) do CPA, mantendo, agora, numa formulação feita pela negativa, a impossibilidade de revogação de actos (entendemos nós) constitutivos ou não constitutivos de direitos quando tal irrevogabilidade resulte de vinculação legal ou quando deles resultem para a Administração obrigações legais ou direitos irrenunciáveis. O que nos remete para a ideia de que a revogação (por actos válidos) só será permitida quando estejamos diante actos praticados ao abrigo de poderes discricionários[14] da Administração e nunca diante de actos vinculados[15].

      Por sua vez, o n.º 2 do art. 166.º do PRCPA trata autonomamente, e contrariamente ao disposto no n.º 1, com uma formulação feita pela positiva, os casos em que os actos constitutivos de direitos podem ser revogados, sugerindo a utilização do advérbio “só” que estamos diante uma enumeração taxativa.

      As alíneas a) e b) do n.º 2 do art. 166.º do PRCPA vêm transpor, com ligeiras alterações, o disposto no actual art 140.º, n.º 2, do CPA, permitindo-se a revogação dos actos constitutivos de direitos, por um lado, na parte[16] em que sejam desfavoráveis aos interesses dos beneficiários (actualmente fala-se em destinatários), e, por outro lado, quando todos manifestem a sua concordância[17] e não estejam em causa direitos indisponíveis.

      Tem-se defendido que estas alíneas são particularmente relevantes para os casos em que os actos objecto de revogação sejam multipolares, isto é, em termos muito genéricos, quando tais actos produzam efeitos que abranjam vários destinatários com interesses contrapostos. A este respeito, há quem refira a utilidade da actual alínea a) do art. 140.º, n.º 2, do CPA (correspondente à alínea a) do art. 166.º, n.º 2 do PRCPA) face a “actos de efeito múltiplo subjectivo, sob pena de tratamento desigual dos contra-interessados”[18], o que poderá significar que se consideram revogáveis parcialmente os actos administrativos na parte em que se apresentem desfavoráveis para com os contra-interessados, ainda que o sejam, nessa mesma parte, favoráveis em relação aos destinatários (directos). Vemos com dificuldade uma tal interpretação deste preceito, porquanto, a ser assim, estar-se-ia a fazer uma interpretação contra-legem de tal disposição (intolerável à luz do art. 9.º, n.º 2, do Código Civil), que a contrario veda a revogação de actos constitutivos de direitos favoráveis relativamente aos destinatários (directos) do acto[19]. Efectivamente, somos de opinião que este preceito não está pensado para os actos multipolares[20], por isso, dirige-se apenas aos destinatários (directos) do acto[21], que só pode ser revogado na parte a eles desfavorável, mesmo quando favorável a eventuais contra-interessados.          

      Quanto à alínea b) do art. 140.º, n.º 2, do CPA (correspondente à alínea b) do art. 166.º, n.º 2, do PRCPA), a necessidade de concordância de todos os interessados implica, mais claramente, uma tutela dos contra-interessados, na medida em que se impede a revogação de actos constitutivos de direitos quando não haja a concordância de todos aqueles em relação aos quais o acto produza efeitos.

      Ainda que sejam estas as melhores interpretações destes preceitos, que acabam por ser algo restritivas da revogação, a verdade é que se revelam insuficientes para dar resposta aos complexos problemas suscitados pelos actos multipolares. Por isso, em nossa opinião, deveria ser tomada a opção, neste projecto, de se esclarecerem melhor os termos em que as posições dos diferentes destinatários de actos administrativos multipolares deverão ser protegidas[22], quando a Administração pretenda proceder à sua revogação por motivos de interesse público[23].

      A alínea c) do art. 166.º do PRCPA acresce ao actual regime de revogação (de actos válidos), dando-se agora prevalência a estritas razões de interesse público para a revogação de actos administrativos: quando haja alteração objectiva das circunstâncias ou superveniência de conhecimentos técnicos e científicos em face dos quais os actos não poderiam ser praticados.

      Com esta disposição pretende-se responder à mencionada crítica de que existe uma rigidez na possibilidade de revogação de actos administrativos, quando estes se configurem como actos constitutivos de direitos, pondo-se em causa a própria razão de ser da revogação com fundamento em mérito ou oportunidade. Procede-se, agora, a uma reponderação do equilíbrio que deve ocorrer entre a salvaguarda do interesse público[24] e da boa administração, e o princípio da segurança jurídica, no qual se ancoram os direitos dos particulares que confiaram na permanência de certo acto administrativo. Nestes termos, tal como sucede ao nível contratual, em que se permite a resolução dos contratos por razões de interesse público mediante o pagamento de indemnização[25], também ao nível do acto administrativo se vem permitir a revogação com base em tais motivações[26], prevendo-se, igualmente, a atribuição de compensação desde que o beneficiário do acto esteja de boa-fé[27].

      Em nossa opinião, se é verdade que é o interesse público que essencialmente define a revogação por actos válidos, e se é verdade, também, que consideramos adequado haver uma ponderação entre o princípio da prossecução do interesse público e o princípio da segurança jurídica[28], a verdade é que a invocação do primeiro não pode ser ilimitada ao ponto de levar a uma precarização da actual figura dos actos constitutivos de direitos.

      Efectivamente, a redacção actual do PRCPA, ao permitir, sem mais, a possibilidade de revogação de actos constitutivos de direitos, desde que invocada alteração objectiva de circunstâncias ou superveniência de conhecimentos técnicos e científicos, parece conceder à Administração uma grande abertura para afastar esses actos, sem necessidade de qualquer fundamentação ou demonstração do prejuízo para o interesse público[29], o que pode constituir um “cheque em branco” que permite afastar actos constitutivos de direitos dos cidadãos sem que haja a devida ponderação entre a tutela do interesse público e a tutela das expectativas dos que confiaram na estabilidade dos actos e programaram a sua vida com base neles.

      Deste modo, perfilhamos o entendimento de que os motivos de interesse público, que permitem a revogação de actos constitutivos de direitos, devem ser balizados, nomeadamente, com:

      i.   Exigências de fundamentação e prova da efectiva lesão de interesse público derivada da sua não revogação[30];

     ii.  Necessidades de ponderação entre a lesão para o interesse público (decorrente da não revogação) e a lesão para o beneficiário do acto (decorrente da revogação), de molde que a primeira se afigure manifestamente superior[31];

    iii. Fixação de um prazo para a Administração proceder à revogação do acto, depois de conhecimento do facto superveniente que a motiva. Prazo, este, que entendemos poder ser de um ano, tal como o previsto no art. 167.º, n.º 1, do PRCPA para a revogação de actos inválidos inimpugnáveis[32].

      Só com a fixação destas balizas julgamos haver um real equilíbrio entre os valores de interesse público e de segurança jurídica que se pretendem salvaguardar, e, também, só, desse modo, se evitará um intolerável retrocesso nas garantias dos particulares, que o actual CPA acolhe ao nível da revogação dos actos válidos.

      Por outro lado, prevê o PRCPA que, admitida esta revogação, ela implica o pagamento de indemnização aos destinatários dos actos constitutivos de direitos que vêm a sua confiança ser posta em causa. A fixação desta indemnização consta dos artigos 166.º, números 4 e 5, e deve atender, supletivamente, ao disposto acerca da responsabilidade civil extracontratual por factos lícitos (art. 16.º da Lei n.º 67/2007).

      O regime aqui previsto sujeita a fixação de indemnização à existência de boa-fé por parte do lesado com a revogação do acto. Tal aspecto limita a atribuição da indemnização, o que parece, no entanto, ser compreensível, pois só estando de boa-fé a posição do destinatário do acto merece ser tutelada (situação similar à de culpa do lesado prevista no art. 4.º, da lei 67/2007)[33]. Note-se que, também a lei de procedimento administrativo alemão (art. 49.º, parágrafo 6, da VwVFG) refere que a indemnização depende da existência de confiança digna de protecção, embora, aqui, esteja dependente de solicitação do interessado.

       O art. 166.º, n.º 5, do PRCPA vem delimitar a determinação do montante da indemnização quando a revogação elimine ou restrinja o conteúdo essencial dum direito, referindo que a indemnização deve corresponder ao valor económico do direito eliminado ou da parte do direito restringido. Trata-se de um preceito especial que visa concretizar o art. 18.º, n.º 3, da CRP, onde se dispõe que a restrição dos direitos liberdades e garantias não pode atingir o conteúdo essencial dos preceitos constitucionais, e, que, em parte, vem acolher a figura, desenvolvida noutros ordenamentos jurídicos, dos actos análogos a expropriação. A determinação da indemnização com base no valor económico do bem restringido atende a um critério realístico, em que se pretende colocar o lesado na posição económica que existiria não fora a revogação do acto administrativo por motivos de interesse público[34]. Tal aspecto é bastante relevante, porquanto vem complementar o critério geral da indemnização pelo sacrifício, previsto no art. 16.º, da Lei n.º 67/2007, que, ao dispor no sentido de que para o cálculo da indemnização se deve atender, designadamente, “ao grau de afectação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado”, pressupõe uma apreciação equitativa do valor do dano, nem sempre correspondente ao montante económico que possa estar em causa[35].

     Por sua vez, a alínea d) do art. 166.º, n.º 2, do PRCPA vem, também, fazer face às críticas de que existe uma desarticulação entre o regime do art. 121.º do CPA[36], que permite a inclusão de cláusulas acessórias nos actos, e o regime da revogação, em que não se fixam consequências aquando da ocorrência de tais cláusulas.

      Neste sentido, o PRCPA admite a revogação de actos constitutivos de direitos válidos com fundamento na reserva de revogação[37], desde que estejam preenchidos os requisitos de oponibilidade da cláusula acessória e a sua aposição não se revele contrária à lei, ou seja, não estejam em causa situações em que a precarização do acto seja vedada (casos em que a lei considera que o acto não é livremente revogável)[38].

      Diversamente do que sucede com a alínea anterior, em que se sujeita a revogação de actos constitutivos de direitos, devido a alteração de circunstâncias e superveniência de conhecimentos técnicos, ao pagamento de indemnização, a revogação com base em reserva não prevê qualquer compensação, o que tem por base a ideia de que, estando o acto ab initio sujeito a reserva de revogação, existe uma precarização das posições jurídicas dos beneficiários, que, desde logo, estão cientes da possibilidade da extinção dos seus efeitos[39].

      Para além destas causas de revogação por motivos de interesse público, questionamos se não deveriam, igualmente, ser admitidos os casos de revogação-sanção por incumprimento de modo (encargo), quando o beneficiário de certo acto não realize as tarefas a que está adstrito (ou não as faça atempadamente). Trata-se de uma figura acolhida no ordenamento jurídico alemão (vide o art 49.º, parágrafo 3, da VwVFG), em relação à qual a doutrina portuguesa discute se se trata de verdadeira revogação. Havendo quem defenda que em tais circunstâncias teremos, antes, um acto de conteúdo oposto (figura afim da revogação) ao anterior, que assenta em pressupostos diferentes dos que levaram à prática do acto inicial[40].

2.2.       Pressupostos orgânicos da revogação

      Quanto aos pressupostos orgânicos, rege o art. 168.º do PRCPA, que mantem o disposto no art. 138.º do CPA, no que respeita à iniciativa de revogação (podendo a revogação ocorrer oficiosamente ou por iniciativa particulares no âmbito dos recursos), e o art. 142.º, atinente à competência para a revogação.

       Relativamente a este último aspecto, convém fazer referência à resolução, verificada no PRCPA, de duas situações pouco claras presentes no regime vigente:

a)    A compatibilização entre o art 142.º, n.º 1, do CPA, que veda aos superiores hierárquicos a revogação de actos de competência exclusiva dos subalternos, e o art. 174.º, do CPA, que permite a sua revogação simples (já não substitutiva) nos casos em que esta decorre de iniciativa do interessado.

     O PRCPA, seguindo a lógica dicotómica de separação dos institutos em revogação e anulação administrativa, opta por acolher a tese de que não é permitida a revogação (de actos válidos) pelo superior hierárquico de actos da competência exclusiva do subalterno – art. 168, n.º 2, do PRCPA. Sendo, somente, admitida nos casos de anulação administrativa – art. 168.º, n.º 3, do PRCPA[41].

      Questiona-se se esta será a melhor solução, porquanto o superior hierárquico tem poder de supervisão e responsabilidade pela totalidade da função desempenhada no âmbito da hierarquia, razão pela qual, não se percebe que apenas possa efectuar controlos de legalidade sobre os actos de competência exclusiva do subalterno, e não, também, controlos de mérito. Tal exclusão subverte o princípio da hierarquia e pode ser inclusive considerada inconstitucional[42]. Em nossa opinião, a correcta interpretação dos actuais preceitos do CPA vai no sentido de que o superior hierárquico pode sempre revogar os actos de competência exclusiva do subalterno, quer seja por motivos de validade, quer seja por motivos de mérito, não podendo apenas proceder à sua substituição (ou revogação substitutiva). Só, deste modo, se respeita o princípio da hierarquia administrativa, e, também, não se sujeita o regime da revogação à existência (ou inexistência) de iniciativa dos interessados[43].

b)      A questão suscitada pela doutrina de saber se no caso do acto ser praticado por órgão incompetente, o órgão efectivamente competente também o pode revogar.

      O art.168.º, n.º 6, do PRCPA opta por considerar que o órgão competente pode sempre proceder à revogação (revogação de actos válidos) ou à anulação administrativa (revogação de actos inválidos) de tais actos[44]. Parece-nos que é esta é a melhor solução, sob pena de, não sendo assim, se atribuir relevância positiva a uma ilegalidade. Da mesma forma, entendemos que o órgão incompetente também deve ter competência para revogar o acto ferido de incompetência relativa por si praticado, aspecto que encontra fundamento no princípio do autocontrolo da legalidade[45].

3. Os efeitos da revogação

      Os efeitos da revogação decorrem do art. 171.º do PRCPA, que vem substituir e manter no essencial o teor do art. 145.º do CPA, fazendo, todavia, agora, a separação entre revogação e anulação administrativa.

      Assim, o n.º 1 do art. 171.º acolhe o conteúdo do art. 145.º, números 1 e 3, dispondo que, em regra, a revogação (de actos válidos) produz efeitos para o futuro, podendo, no entanto, o autor do acto atribuir-lhe eficácia retroactiva quando esta seja favorável aos interessados (a todos[46]), ou quando estes concordem expressamente (todos) com a retroactividade e não estejam em causa direitos ou interesses indisponíveis.

    Quanto ao teor deste preceito, convém, desde logo, referir que, ao contrário do que sucede no art. 166.º, n.º 2, do PRCPA, mantém-se a expressão “interesses”, ou seja, permite-se a atribuição de carácter retroactivo à revogação de actos, sujeita ao carácter favorável e concordância dos interessados, desde que não estejam em causa direitos ou “interesses” indisponíveis. Deste modo, verifica-se que os actos constitutivos de interesses podem ser livremente revogáveis, porém a atribuição de carácter retroactivo a tais actos limita-se aos casos em que a retroactividade é favorável aos interessados, e, havendo concordância, não estejam em causa interesses indisponíveis. O que significa que, diferentemente do que sucede quanto à revogação de actos, a atribuição de carácter retroactivo a uma revogação de actos constitutivos de interesses está sujeita aos mesmos requisitos previstos para a atribuição de carácter retroactivo a actos constitutivos de direitos. Portanto, se a intenção deste projecto foi eliminar uma expressão equívoca, e quiçá demasiado ampla, actualmente presente no art. 140.º, n.º 2, do CPA, a verdade é que este preceito, que reproduz o actual art. 145.º, n.º 3, do CPA, vem a mantê-la. O que pode ser compreensível se atendermos a razões de segurança jurídica que deverão permanecer diante as razões de interesse público, que, eventualmente, possam justificar a atribuição de carácter retroactivo à revogação. Porém, sempre haverá a dúvida de saber se esta era a real intenção dos autores do projecto.

      Por outro lado, e seguindo a linha de raciocínio que perpassa o art. 166.º do PRCPA, questionamos se não poderão igualmente haver motivações de interesse público que imponham a eficácia retroactiva da revogação, independentemente da verificação dos requisitos do art. 171.º, n.º 1, do PRCPA. Atendendo a uma coerência lógica do projecto, diremos que as mesmas razões de “alteração objectiva das circunstâncias ou de superveniência de conhecimentos técnicos e científicos”, que justificam a revogação de quaisquer actos constitutivos de direitos, podem justificar igualmente a necessidade da atribuição de carácter retroactivo a tal revogação. Da mesma forma, nos casos de reserva de revogação, idênticas razões podem subsistir. Podendo suceder, inclusive, que só haja utilidade na revogação do acto se os seus efeitos se apagarem também para o passado.

     Um outro aspecto que não podemos, ainda, deixar de referir, quanto à eficácia da revogação no PRCPA, prende-se com a articulação do disposto no art. 171.º com o art. 154.º, n.º 2, alínea b) (o actual 128.º, n.º 2, alínea b), do CPA), pois neste último preceito permite-se a revogação com eficácia retroactiva pelo autor do acto quando surja na sequência de reclamação ou recurso hierárquico (a revogação), o que nos leva a questionar se as limitações previstas no art. 171.º, n.º 1, do PRCPA não têm aplicação nestas circunstâncias. A ratio deste preceito é permitir uma retractação do autor do acto, quando seja solicitada a sua revogação por parte dos destinatários. Atendendo a este facto, poderíamos argumentar que sendo a revogação da iniciativa do particular supõe-se que este tem interesse nela, que um possível carácter retroactivo ser-lhe-á favorável e que ele dará anuência à sua verificação. Porém, este argumento está longe de ser decisivo, por um lado, porque se exige sempre para a aplicação do art. 154.º, n.º 2, alínea b) (o actual 128.º, n.º 2, alínea b), do CPA) que seja o autor do acto a proceder à sua revogação, e, por outro lado, porque pode suceder que o acto produza efeitos em relação a vários sujeitos, nomeadamente, que os diferentes destinatários do acto tenham interesses contrapostos, podendo haver situações em que alguns deles não tenham qualquer interesse na sua revogação (a já referida situação dos actos multipolares). Ora, nestes casos, não se vê razão para que não haja uma tutela das expectativas dos que confiaram na eficácia do acto administrativo já praticado, e que não contariam com a destruição dos seus efeitos para o passado. Por isso, encaramos com pouca utilidade a manutenção dum preceito com este teor, que não pode deixar de ser conciliado com o art. 171.º, n.º 1, do PRCPA, e, como tal, apenas será de admitir a revogação retratatória retroactiva quando ela seja favorável para todos os interessados, ou estes lhe dêem a sua anuência e não estejam em causa direitos indisponíveis[47] (para além dos casos, devidamente ponderados, em que o interesse público imponha a sua verificação).

4. Considerações finais

      O PRCPA vem trazer importantes alterações em matéria de revogação de actos administrativos. Tal como já referimos, a grande mudança reside no facto de agora se tratar a revogação de actos válidos e a revogação de actos inválidos como duas realidades diversas, a que se dá o nome de revogação e anulação administrativa, respectivamente. Somos de opinião que não se deve proceder a uma tão radical separação dos institutos, pois, não só julgamos estarem em causa duas modalidades de uma mesma figura, como também consideramos, em certos casos, esta divisão levar a que se adoptem consequências de regime algo desajustadas.

      Para além deste aspecto, procede-se a uma reponderação das situações em que os actos constitutivos de direitos podem ser revogados, nomeadamente, devido a estritas razões de interesse público. Não vemos com maus olhos esta intenção, que está em consonância, também, com a possibilidade da extinção de contratos por motivos de interesse público, mediante o pagamento de indemnização. Pensamos, porém, que a forma como ela foi feita pode não ter sido a mais apropriada, porquanto admite-se muito amplamente que a Administração, invocando alteração objectiva de circunstâncias ou superveniência de conhecimentos técnicos e científicos, possa revogar actos constitutivos de direitos, sem que haja uma efectiva ponderação entre os valores de interesse público e os valores de tutela da confiança dos particulares. Esta alteração não pode obnubilar a figura dos actos constitutivos de direitos que, em nossa opinião, deve constituir um parâmetro limitador para qualquer revogação por motivos de interesse público. Por isso, tal como já referimos, deve ser repensada a alínea c) do art. 166.º, n.º 2, do PRCPA, no sentido de uma melhor delimitação dos termos da sua aplicação, para que, desse modo, não se proceda a um forte e intolerável retrocesso ao nível das garantias dos particulares.

      Por outro lado, queremos, mais uma vez, fazer notar a ausência de tratamento da revogação dos actos administrativos multipolares, que entendemos não se dever bastar com a mera referência à necessidade de concordância de todos os interessados prevista, a propósito da revogação dos actos constitutivos de direitos, na alínea b) do art. 166.º, n.º 2, do PRCPA e, a propósito da eficácia retroactiva da revogação, no art. 171.º, n.º 1 do PRCPA. Trata-se de uma questão que tem ganho maior interesse a respeito da revogação por motivos de invalidade, a anulação administrativa[48], mas que consideramos não poder ser também descurada quando esteja em causa uma mera revogação de actos válidos por motivos de interesse público, porquanto, igualmente, aqui, certo acto administrativo pode produzir efeitos em relação a vários sujeitos, cuja tutela, quando estejam em causa interesses contrapostos, não se encontra devidamente esclarecida (e que, em muitos casos, dada a exigência de concordância de todos os interessados, leva à impossibilidade de revogação).

      Em suma, encaramos com olhar positivo a existência de algumas mudanças e aperfeiçoamentos ao actual regime de revogação, porém, pelo já exposto, parece-nos que os termos em que o PRCPA os efectiva nem sempre se afigura do modo mais adequado.